Η Λιμενική Πολιτική και το σύστημα Λιμενικής Διακυβέρνησης- Ν.Κρυονερίτης

Του Αντιναυάρχου (εα) Νίκου Κρυονερίτη

[email protected]

Γεωδαίτης – Υδρογράφος  MD

Φυσικός Ωκεανογράφος  MD

Η ΛΙΜΕΝΙΚΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗ ΚΑΙ ΤΟ ΣΥΣΤΗΜΑ ΛΙΜΕΝΙΚΗΣ ΔΙΑΚΥΒΕΡΝΗΣΗΣ

Η Χώρα μας βρίσκεται αντιμέτωπη με προκλήσεις, που αφορούν στην ανάγκη αναμόρφωσης των διοικητικών δομών, καθόσον έχουν νευραλγική σημασία στη διαμόρφωση  μιας υγιούς αναπτυξιακής προοπτικής. Η  ανάγκη για ανάληψη διαμορφωτικών παρεμβάσεων δεν συνεπάγεται οπωσδήποτε δημοσιονομικό κόστος, ειδικά όταν αυτή η ανάγκη έχει καταστεί σαφής και οι λύσεις καταδεικνύονται από τη συσσωρευμένη διοικητική εμπειρία και τη διεθνή πρακτική.

Οι δύο χρησιμοποιούμενοι όροι, Λιμενική Πολιτική και Σύστημα Λιμενικής Διακυβέρνησης είναι αλληλένδετοι, αλλά όχι κατ’  ανάγκη υποσύνολο ο δεύτερος του πρώτου.  Θα μπορούσαμε όμως να δούμε και να εξετάσουμε ανεξάρτητα ένα λειτουργικό Σύστημα Λιμενικής Διακυβέρνησης, ως πυλώνα μια αποτελεσματικής Εθνικής Λιμενικής Πολιτικής.

Σε ότι αφορά τη χρησιμοποίηση του όρου «Εθνική Στρατηγική Λιμένων», θα ήθελα να επισημάνω ότι ο όρος αυτός παραπέμπει σε αναπτυξιακό σχεδιασμό και μπορεί να θεωρηθεί με τη σειρά του, ως πυλώνας μιας   βιώσιμης Εθνικής Λιμενικής Πολιτικής.

Αυτοί οι δύο πυλώνες  της Εθνικής Λιμενικής Πολιτικής συζητούνται και αναλύονται στη συνέχεια, για να στοιχειοθετηθούν κάποιες προτάσεις – λύσεις.

Η αναγκαιότητα εκσυγχρονισμού του Συστήματος Λιμενικής Διακυβέρνησης διαπιστώνεται εύκολα καθόσον υπαγορεύεται από τα παρακάτω:  

• Κατακερματισμός της διαχείρισης του λιμενικού συστήματος σε ένα μεγάλο αριθμό ετερόκλητων Φορέων Διοίκησης και Εκμετάλλευσης Λιμένων (ΦΔΕΛ). Η πολυδιάσπαση της αρμοδιότητας της εποπτείας επί των ΦΔΕΛ μεταξύ διαφορετικών Υπουργείων, καθιστά ιδιαίτερα δύσκολη έως αδύνατη την παρακολούθησή τους, την καταγραφή των λιμενικών και οικονομικών πεπραγμένων τους και τελικά την συνολική αποτίμηση της λειτουργίας τους.
• Οι ΦΔΕΛ ως φορείς διαχείρισης, πρέπει να κινούνται σε ένα δύσκολο, δυσνόητο, δύσκαμπτο και παρωχημένο νομικό κανονιστικό και διαχειριστικό πλαίσιο, ανάλογα με τον φορέα εποπτείας, γεγονός που δημιουργεί ασάφειες, κακοπιστία και  προβλήματα στη διαχείριση. 
• Ανερμάτιστοι ποσοτικά και ποιοτικά Φορείς με σοβαρά προβλήματα υποστελέχωσης ακόμη και παντελούς έλλειψης στελέχωσης και έλλειψης τεχνογνωσίας, γεγονός που έχει σοβαρό αντίκτυπο στη λειτουργία τους. Αυτό αποτυπώνεται ακόμη και σε απλές διαδικασίες όπως η  συλλογή των λιμενικών τελών, η διεκδίκηση πόρων για την υλοποίηση αξιόλογων έργων μέσω χρηματοδοτικών προγραμμάτων (ΕΣΠΑ, CEF, Horizon 2020 κ.α.), και η παρακολούθηση των σύγχρονων τάσεων της λιμενικής δραστηριότητας.  
• Έμμεση αλλά ισχυρή εξάρτηση των Φορέων από τους οικείους Δήμους οι οποίοι αποφασίζουν και δρουν κυρίως μέσα από το στενό πλαίσιο της εκλογιμότητας, χωρίς να έχουν και την ευθύνη των ενεργειών και των αποφάσεων. Τα περισσότερα Δημοτικά Λιμενικά Ταμεία λειτουργούν απλά ως παραρτήματα των οικείων Δήμων, δημιουργώντας και πρόσθετες γραφειοκρατικές δεσμεύσεις. 
• Το 2017 με τον νόμο 4504/2017, δόθηκε η ευκαιρία σε Δήμους οι οποίοι δεν είχαν  Δημοτικό Λιμενικό Ταμείο, Διαδημοτικό, ή Νομαρχιακό να ιδρύσουν Δημοτικά Λιμενικά Γραφεία. Λίγα χρόνια μετά μπορούμε να δούμε, μέσα από μια συγκριτική προσέγγιση, τα αποτελέσματα σε όσους Δήμους τόλμησαν να πάρουν το μέλλον της παράκτιας ζώνης στα χέρια τους και να αποφασισθεί η αποτελεσματικότητα του κάθε ετερογενούς διαχειριστικού Φορέα.
• Υπάρχουν λιμένες που ανήκουν διαχειριστικά στο Υπουργείο Τουρισμού, διατηρούνται με πόρους των οικείων Δήμων (λειτουργικά έξοδα), συντηρούνται από πόρους αναρμόδιων υπουργείων (Ναυτιλίας) ή την Περιφέρεια και οι Λιμενικές Αρχές «κόβουν πρόστιμο» στον οικείο Δήμο! Αυτή η Βαβέλ πρέπει να πάρει τέλος!
• Επικρατεί σύγχυση σε ότι αφορά το ρόλο των Οργανισμών Λιμένων οι οποίοι κινούνται μεταξύ της υποχρεωτικής οικονομικής ανταποδοτικότητας των επενδύσεων (ως Α.Ε.) και της κοινωνικής ανταποδοτικότητας ως διαχειριστές ακόμη και μικρών λιμενικών υποδομών κοινωνικού χαρακτήρα.  Ιδιαίτερο παράδειγμα αλλά και μνημείο ασυμβίβαστης αρμοδιότητας αποτελεί ο ΟΛΝΕ ΑΕ. Έχει ανατεθεί η διαχείριση και η ανάπτυξη του συνόλου των λιμένων και των λιμενίσκων της Εύβοιας (που αν εξαιρέσουμε τη Χαλκίδα και τη Κύμη, τα υπόλοιπα έχουν κύριο κοινωνικό χαρακτήρα)  σε ένα φορέα – εταιρεία, με αποτέλεσμα να υπάρχει έλλειψη κοινωνικής ανταποδοτικότητας, έλλειμμα στη λήψη αποφάσεων με λαϊκή συμμετοχή (καταγραφή τοπικής βούλησης) και ασυνέχεια συνάφειας συμφερόντων και αρμοδιοτήτων, από τη ΧΖΛ των λιμένων προς τον  περιβάλλοντα αστικό ιστό.
• Ακόμη και στα μεγάλα λιμάνια το σύστημα λιμενικής διακυβέρνησης δεν έχει έως σήμερα προσαρμοστεί στις επιταγές του αντίστοιχου διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών το οποίο δίνει βαρύτητα στη συνέργεια όλων των εμπλεκόμενων φορέων για τη σύνδεση των λιμένων με το συνολικό μεταφορικό δίκτυο της Ε.Ε. και της Χώρας (οδικό, σιδηροδρομικό, αεροπορικό).
• Ανά την επικράτεια, υφίστανται λιμένες ακόμα και μεγάλης λιμενικής δραστηριότητας, οι οποίοι στερούνται Ζώνης Λιμένα, με ότι αυτό συνεπάγεται για τη δυνατότητα ή τη νομιμότητα της άσκησης των αρμοδιοτήτων των ΦΔΕΛ. Κατά καιρούς έχουν γίνει πολιτικές προσπάθειες για τη διαχειριστική και περιβαλλοντική νομιμοποίηση, με περιορισμένα αποτελέσματα.  Ουσιαστική συμβολή αναμένεται να έχει το πρόγραμμα ΦΙΛΟΔΗΜΟΣ ΙΙ για τους λιμένες που χρηματοδοτεί κατά προτεραιότητα τις διαχειριστικές και περιβαλλοντικές νομιμοποιήσεις.
• Ουσιαστικός είναι και ο ρόλος του Λιμενικού Σώματος, στη λιμενική διακυβέρνηση. Το Λιμενικό Σώμα (έχει πολεμική Σημαία) στη πράξη χρησιμοποιείται ως αστυνομία, συνοριοφυλακή, στρατός, ακόμη και σε δημόσιο υπαλληλικό ρόλο! Η υποστελέχωση που προέρχεται από το τεράστιο πεδίο των υποχρεώσεων, δημιουργεί ελλείμματα στους λιμενικούς ελέγχους και κυρίως αφήνει χώρο για αυθαιρεσία στις παράκτιες περιοχές. 

Η πρόταση που ακολουθεί αφορά σε ένα αποτελεσματικό Σύστημα Λιμενικής Διακυβέρνησης που δίνεται ως αποτέλεσμα απλού ορθολογισμού και δεν διέπεται από τους διαγκωνισμούς συμφερόντων:

• Θεσμική πρόβλεψη για εξορθολογισμό  των Οργανισμών Λιμένων. Οι οργανισμοί είναι κερδοσκοπικές εταιρείες και θα πρέπει να αποδεσμευτούν από την κοινωνική ανταποδοτικότητα.  Θα πρέπει να παράγουν ανταγωνιστικά λιμενικά προϊόντα και υπηρεσίες χωρίς να «λοξοκοιτάνε» προς την εκάστοτε πολιτική ηγεσία που επιθυμεί να «χαϊδεύει» τις τοπικές κοινωνίες.  Οι μεγάλοι Τουριστικοί Λιμένες  θα πρέπει να αποτελέσουν πεδίο των Οργανισμών, ώστε να είναι δυνατή επιτυχία στο πεδίο του σκληρού διεθνούς ανταγωνισμού. 
• Θεσμική πρόβλεψη για ένα Φορέα ανά Δήμο.  Ο τύπος του φορέα αποτελεί αντικείμενο επιχειρησιακής – επιχειρηματικής μελέτης.  Η πρόταση στο παρόν προκρίνει το Δημοτικό Λιμενικό Γραφείο, ως μηχανισμό διαχείρισης με ένα κεντρικό Περιφερειακό Λιμενικό Φορέα ως  ελεγκτικό και αναπτυξιακό μηχανισμό, που θα κινείται μέσα στο πλαίσιο μιας Εθνικής Λιμενικής Πολιτικής. Το Λιμενικό Γραφείο, σε σύγκριση με το Λιμενικό Ταμείο, απλοποιεί τις εσωτερικές διαδικασίες διαχείρισης των λιμενικών εγκαταστάσεων, αναθέτει τις ευθύνες στους αιρετούς και ασκείται καλύτερος έλεγχος από την αντιπολίτευση.  Παράλληλα γίνεται οικονομία χρόνου και προσωπικού.
• Αντίστοιχα οι φορείς εποπτείας (ΥΠΟΙΚ, ΥΠΕΣ, ΥΝαΝΠ, Υ Τουρισμού, ΥΠΑΑΤ), θα πρέπει να εξορθολογήσουν τις αρμοδιότητες (επικαλύψεις) που λειτουργούν ως αναπτυξιακή τροχοπέδη, δημιουργώντας παράλληλα ασάφειες και γραφειοκρατία.   Η πρόταση για τα Λιμενικά Γραφεία, προκρίνει σαφώς το ΥΠΕΣ ως κύριο φορέα διοίκησης και λειτουργικής εποπτείας.  Το κύριο συναρμόδιο Υπουργείο είναι το   ΥΝαΝΠ, το οποίο πρέπει να λειτουργεί ως τελικός φορέας έγκρισης των αναπτυξιακών έργων στην παράκτια ζώνη της χώρας.  Εξεταστέος είναι ένας μόνιμος φορέας (αντικατάσταση ή ουσιαστική αναβάθμιση του περιστασιακού ΕΣΑΛ) με τη συμμετοχή των σημερινών υπουργείων που εμπλέκονται στην παράκτια ζώνη και την προσθήκη των Υπουργείων Ανάπτυξης και Επενδύσεων και Περιβάλλοντος.
• Κατηγοριοποίηση λιμένων ανάλογα με το είδος και την ποσότητα των προσφερόμενων λιμενικών υπηρεσιών και προϊόντων, αλλά και άλλους παράγοντες.  Η κατηγοριοποίηση αποτελεί ευρεία επιχειρησιακή και επιχειρηματική μελέτη, επιπέδου ανάλογου με την παλαιότερη (Ρογκάν κ.α.), η οποία έδωσε λύσεις εποχής και απέδειξε τη χρηστικότητά της. 
• Τα αιτήματα αναβάθμισης των λιμενικών υποδομών, θα πρέπει να γίνονται στη βάση Περιφερειακού Σχεδιασμού ή και Κεντρικού Σχεδιασμού (Κεντρική Κυβέρνηση) ανάλογα με την κατηγορία του λιμένα και όχι Τοπικού (Δήμου), ο οποίος αναλαμβάνει τις απλές επισκευαστικές υποχρεώσεις και τη διαχείριση.
• Να απαγορεύεται η ίδρυση οποιουδήποτε νέου λιμένα οπουδήποτε μεγέθους και επιπέδου λειτουργίας. Η ίδρυση νέου λιμένα πρέπει να αποτελεί απόφαση της Κεντρικής Κυβέρνησης πλήρως αιτιολογημένης από την αιτούσα Περιφέρεια και εγκεκριμένης από τον μόνιμο φορέα (σήμερα ΕΣΑΛ). 
• Οι υπογράφουσες εταιρείες (μελετητικές ή κατασκευαστικές) θα πρέπει να έχουν ακέραια την ευθύνη αστοχιών και οι ευθύνες αυτές θα πρέπει να αποδίδονται!
• Οι παράνομες κατασκευές λιμενικών υποδομών θα πρέπει να τυγχάνουν αυστηρής ποινικής δίωξης και αντίστοιχης χρηματικής αποζημίωσης!   Οι έλεγχοι και οι συνέπειες δεν θα πρέπει να αποδίδονται μόνο στους παραβάτες αλλά και στους ασκούντες τους ελέγχους, ειδικά όταν υπάρχουν καταγεγραμμένες καταγγελίες! 
• Λειτουργία με επαρκή στελέχωση Κεντρικών Λιμεναρχείων, Λιμεναρχείων, Υπολιμεναρχείων και Λιμενικών Σταθμών, ανάλογα με την κατηγορία του λιμένα και τη δυνατότητα εποπτείας (εγγύτητα, προσβασιμότητα κλπ.). Η πρόβλεψη θα πρέπει να αποτελέσει και αυτή αντικείμενο μελέτης, σε συνέχεια της μελέτης κατηγοριοποίησης των λιμένων.
• Ο αρμόδιος φορέας το Υπουργείο των Οικονομικών που έχει την ευθύνη στην αιγιαλίτιδα ζώνη, δεν έχει αποδείξει την ικανότητα να αποτρέψει την παρανομία και την παρατυπία η οποία είναι πασιφανής σε όλη την έκταση της αιγιαλίτιδας. Η ανάθεση στους Δήμους περισσότερων αρμοδιοτήτων στην αιγιαλίτιδα με σαφείς   κανόνες και ευθύνες θα πρέπει να εξετασθεί.

Η Εθνική Στρατηγική Λιμένων, δείχνει πού θέλουμε να φθάσουμε τα επόμενα χρόνια και με ποιο τρόπο. Παρά του ότι είναι ένας από τους ουσιαστικότερους πυλώνες της Εθνικής Λιμενικής Πολιτικής, συνεχίζει να βρίσκεται κατακερματισμένη μεταξύ πολλά ετερόκλητων υπουργείων και να διέπεται από ένα ανομοιογενές νομικό πλαίσιο!  

Ένα από τα πιο κλασσικά παραδείγματα της έλλειψης Εθνικής Στρατηγικής Λιμένων, είναι και η περίφημη σειρά νομοθετημάτων για τα «Υδατοδρόμια».  Από το 2013 μέχρι σήμερα έχουν εκδοθεί τρεις νόμοι και έχουν αναλωθεί πολλά χρήματα σε σχέδια χωρίς ουσιαστικό αντίκρισμα! Χωροθετήσεις σε λιμάνια που δεν είναι καν νομιμοποιημένα! Χωροθετήσεις ακόμη και μέσα σε λιμάνια χωρίς να λαμβάνεται υπόψη ο καλοκαιρινός φόρτος των σκαφών! Χωροθετήσεις που παρεμβάλλονται στη θαλάσσια κυκλοφορία και δημιουργούν μια καινούρια Βαβέλ, επειδή μπήκε στο «παιχνίδι» ακόμη ένα «συναρμόδιο» υπουργείο!    Αν υπήρχε Στρατηγική θα έπρεπε τουλάχιστον να λαμβάνεται υπόψη στα νομοθετήματα!!

Στην Εθνική Στρατηγική θα πρέπει να αποσαφηνίζονται με αποδείξεις (και όχι αποφάσεις) τα παρακάτω:

• Με πρωτοβουλία των συναρμόδιων Υπουργείων θα πρέπει να δημιουργηθεί μια βάση δεδομένων στην οποία θα είναι καταχωρημένα όλα τα λιμάνια της Ελληνικής Επικράτειας. Στη βάση δεδομένων θα καταχωρούνται όλα τα απαραίτητα στοιχεία και επικαιροποιούνται με μέριμνα των φορέων διαχείρισης και είναι κατ’ ελάχιστον τα παρακάτω:

• Γεωγραφικά στοιχεία του λιμένα
• Βασικά χαρακτηριστικά (διαστάσεις, θέσεις ελλιμενισμού, παρεχόμενες λιμενικές ευκολίες και υποδομές κλπ.)
• Λιμενικές δυνατότητες (τι εξυπηρετεί και τι μπορεί να εξυπηρετήσει).
• Προσβασιμότητα και συγκοινωνίες
• Διοικητικά χαρακτηριστικά (φορέας διαχείρισης, προσωπικό κλπ.). 
• Διαχειριστική και Περιβαλλοντική νομιμότητα
• Στοιχεία κίνησης λιμένος και στατιστικά στοιχεία (πληρότητα, ζήτηση κλπ.).
• Οικονομική ανταποδοτικότητα.
• Προβλήματα ασφάλειας λιμένος, περιβαλλοντικά κλπ.

Η βάση δεδομένων θα λειτουργήσει ως σημείο αναφοράς (βάση ελέγχων) για να σταματήσει η παραβατικότητα, η ανορθολογική ανάπτυξη λιμενικών ευκολιών και για να γίνει δικαιότερος ο τρόπος κατανομής των αναπτυξιακών πόρων.

• Αναπτυξιακός σχεδιασμός των κύριων λιμένων και περιφερειακός σχεδιασμός για την απόκτηση δυνατοτήτων των μικρότερων λιμένων, στη βάση των αναγκών και της τρέχουσας κατάστασης. Δηλαδή θα πρέπει να γίνει σαφές ποσοτικά, ποιοτικά και γεωγραφικά, πού θέλουμε να πάμε, ώστε να  είναι εφικτός ο αναπτυξιακός σχεδιασμός σε μία βάση, αλλά και να καθοδηγούνται οι επενδυτές για τα στοιχεία ζήτησης.

• Πρόβλεψη αυστηρότερων μέτρων και ποινών για την  στήριξη της υποχρεωτικότητας της περιβαλλοντικής και διαχειριστικής νομιμότητας,  όλων των λιμένων.  

 Η Εθνική Λιμενική Πολιτική αποτελεί μια αναπτυξιακή προϋπόθεση,  για την αντίστοιχη αναπτυξιακή πορεία της Ελληνικής Παράκτιας Ζώνης.  Το επιδιωκόμενο αποτέλεσμα είναι να δημιουργηθεί ένα σύγχρονο και αποτελεσματικό Σύστημα Λιμενικής Διακυβέρνησης και μία Εθνική Λιμενική Στρατηγική που αποτελούν τους πυλώνες της.  

Χρειαζόμαστε οικονομικά εύρωστους φορείς λειτουργικά ευέλικτους και αποτελεσματικούς και κυρίως φορείς που εκφράζουν αυθεντικότερα τη λαϊκή βούληση και ελέγχονται αμεσότερα από αυτή. Οι Δήμοι και οι Περιφέρειες μπορούν να διασφαλίσουν στο επίπεδό τους (διαχείριση και ανάπτυξη αντίστοιχα) την μελλοντική πορεία στο πλαίσιο που πρέπει να χαράξει η Πολιτεία. Με τον τρόπο αυτό αποκεντρώνεται η αρμοδιότητα προς την Τοπική Αυτοδιοίκηση, η οποία αναλαμβάνει τις ευθύνες της σε Τοπικό και Περιφερειακό επίπεδο.  Το κεντρικό κράτος μπορεί να διαχειριστεί μέσω του ΤΑΙΠΕΔ τις Α.Ε. και παράλληλα τα «βαριά χαρτιά» για τη διασφάλιση της αποτελεσματικότητας των απαραίτητων αναπτυξιακών πόρων που έχει ανάγκη η λιμενική μας υποδομή.