Προϋπολογισμός Ανάκαμψης: Η προγραμματισμένη επιστροφή στη λιτότητα

* Της Έλενα Δήμα, Οικονομολόγου με ειδίκευση στη διεθνή πολιτική οικονομία – Η ανάλυση περιλαμβάνεται στο 39^ο Δελτίο Ευρωπαϊκών Εξελίξεων του Ινστιτούτου Εναλλακτικών Πολιτικών ΕΝΑ

Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή παρουσίασε -2 Ιουνίου 2021- την «Ειδική Έκδοση» της Εαρινής Δέσμης του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου, η οποία επικεντρώνεται στην παροχή δημοσιονομικής καθοδήγησης στα κράτη-μέλη, για στη βέλτιστη δυνατή αξιοποίηση του Μηχανισμού Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας (Recovery and Resilience Facility – RRF). Το Ευρωπαϊκό Εξάμηνο παρέχει ένα παγιωμένο πλαίσιο για τον ετήσιο κύκλο συντονισμού των οικονομικών και δημοσιονομικών πολιτικών προκειμένου να διασφαλίσει τη συμμόρφωση με τους κανόνες του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης, φέτος, όμως, ήταν τροποποιημένο, λόγω της σύνδεσης του με τα Σχέδια Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας των κρατών-μελών, μέσω των οποίων καθορίζονται οι επενδύσεις και οι μεταρρυθμίσεις που θα χρηματοδοτήσει ο RRF.

Η αξιολόγηση των προγραμμάτων σταθερότητας και σύγκλισης, στις εαρινές προβλέψεις (European Economic Forecast), και η επακόλουθη πρόταση της Επιτροπής για ειδικές ανά χώρα συστάσεις βάσει των κανόνων του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης, έχει ανασταλεί με την ενεργοποίηση της Γενικής Ρήτρας Διαφυγής (General Escape Clause), και την προσδοκία ότι η σχετική διαδικασία θα επανέλθει εν ισχύ το 2023. Παρ’ όλα αυτά η «Ειδική Έκδοση» συντονισμού  2021, παρουσιάζει ιδιαίτερο ενδιαφέρον, καθώς, περιγράφει το γενικό όραμα της Επιτροπής για το δημοσιονομικό μέλλον της Ευρώπης και περιλαμβάνει εθνικά σχέδια που έχουν καταρτιστεί σε στενή συνεργασία με την Επιτροπή –γεγονός που δικαιολογεί μια πιο ενδελεχή εξέταση.

Το μήνυμα της  Επιτροπής με το έγγραφο δημοσιονομικού προσανατολισμού, ξεκινά πολύ καλά, με το να ενθαρρύνει τα κράτη-μέλη –ειδικά εκείνα με υψηλό επίπεδο δημόσιου χρέους–  να αξιοποιήσουν πλήρως το εργαλείο του RRF  για να  υλοποιήσουν  τις αναγκαίες  επενδύσεις που θα συμβάλουν στη στήριξη της οικονομικής ανάκαμψης και  στην προώθηση  της υψηλότερης δυνητικής ανάπτυξης και απασχόλησης, ειδικά εκείνες που σχετίζονται με την πράσινη και την ψηφιακή μετάβαση. Ωστόσο, συνεχίζει με ένα αντιστάθμισμα του κινήτρου για επενδύσεις, που αφορά στις αναγκαίες «διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις» με έμφαση  στη  μείωση των ανισορροπιών και στη βελτίωση των δημόσιων οικονομικών για τη διασφάλιση της δημοσιονομικής βιωσιμότητας μεσοπρόθεσμα. Με άλλα λόγια, προβλέπεται ενίσχυση των επενδυτικών δαπανών, με όλα τα κράτη-μέλη να καταβάλουν προσπάθειες για την αποκατάσταση αυστηρότερης δημοσιονομικής πειθαρχίας.

Την ίδια στιγμή, η Επιτροπή δημοσίευσε Έκθεση δυνάμει του άρθρου 126 παράγραφος 3 που αφορά στη συμμόρφωση με τα κριτήρια της Συνθήκης για το έλλειμμα και το χρέος. Από τη σχετική ανάλυση προκύπτει ότι η Επιτροπή έχει εντοπίσει μακροοικονομικές ευπάθειες που σχετίζονται με ανισορροπίες και υπερβολικές ανισορροπίες: τρία κράτη-μέλη εξακολουθούν να αντιμετωπίζουν υπερβολικές ανισορροπίες (Κύπρος, Ελλάδα και Ιταλία) και άλλα εννέα αντιμετωπίζουν ανισορροπίες (Κροατία, Γαλλία, Γερμανία, Ιρλανδία, Κάτω Χώρες, Πορτογαλία, Ρουμανία, Ισπανία και Σουηδία). Το κριτήριο του ελλείμματος πληροί η Βουλγαρία, η Δανία και η Σουηδία, ενώ όλα τα υπόλοιπα κράτη-μέλη δεν το πληρούν. Επίσης, 13 κράτη-μέλη δεν πληρούν το κριτήριο του χρέους (Βέλγιο, Γερμανία, Ελλάδα, Ισπανία, Γαλλία, Κροατία, Ιταλία, Κύπρος, Ουγγαρία, Αυστρία, Πορτογαλία, Σλοβενία και Φινλανδία). Η συμπερίληψη της παραπάνω Έκθεσης στην Προσωρινή Δέσμη του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου, καταδεικνύει ότι η «δημοσιονομική ομαλότητα» παραμένει βασική επιδίωξη της σχετικής  διαδικασίας.

Η  κατεύθυνση προς τη δημοσιονομική πειθαρχία αποτυπώνεται και στα Εθνικά Προγράμματα Σταθερότητας των κρατών-μελών. Για παράδειγμα, το γαλλικό κυβερνητικό Πρόγραμμα Σταθερότητας 2021-2027, σε μια προσπάθεια εκεχειρίας με τις Βρυξέλλες, προβλέπει μείωση του δημοσιονομικού ελλείμματος κάτω από το όριο του 3% μέχρι το 2027. O ρυθμός αυτός θα μπορούσε να θεωρηθεί  λογικός, εάν η προσπάθεια προσαρμογής δεν αντιστοιχούσε σε δραστική μείωση των δημόσιων δαπανών. Προσαρμογή που σύμφωνα με τις προβλέψεις του Bercy, εκτιμάται πάνω από 7 μονάδες, από 60,4% του ΑΕγχΠ το 2021 σε 53,1% το 2027. Επίσης, στο Ιn-depth Review της Γαλλίας επισημαίνεται η ευπάθεια που συνεπάγεται το υψηλό δημόσιο χρέος, το οποίο θα παραμείνει πάνω από το 116% του ΑΕγχΠ κατά την περίοδο 2021-2022, το έλλειμμα ανταγωνιστικότητας, και η αύξηση του ιδιωτικού χρέους ενώ σημειώνεται ο κίνδυνος που ελλοχεύει λόγω της κατάργησης των έκτακτων μέτρων και η ανάγκη λήψης πιο στοχευμένων πολιτικών στήριξης. 

Πέρα από τη Γαλλία, η κατεύθυνση προς τη δημοσιονομική πειθαρχία επιβεβαιώνεται και στο σύνολο των κρατών-μελών, καθώς, το έλλειμμα ως ποσοστό του ΑΕγχΠ στην ΕΕ το 2021 προβλέπεται υψηλότερο από το 2020, αγγίζοντας το 7,5%, αλλά θα μειωθεί στο μισό το 2022. Το συνολικό μέγεθος της δημοσιονομικής στήριξης της ευρωπαϊκής οικονομίας θα αυξηθεί το 2021 στο 7,4% του ΑΕγχΠ (συμπεριλαμβανομένων και 0,4 ποσοστιαίων μονάδων από το RRF), έναντι 6,6%  το 2020. Ενώ το 2022 το ποσοστό αυτό αναμένεται να μειωθεί στο 3,9%, εκ του οποίου το 1/3 σχεδόν θα προέλθει από το RRF.  

Η Ευρωπαϊκή Ένωση ενεργοποίησε, όπως προαναφέρθηκε, τη Γενική Ρήτρα Διαφυγής του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης, αναστέλλοντας  τα όρια της Ένωσης στο δημοσιονομικό έλλειμμα και στο δημόσιο χρέος των κρατών-μελών έως και το 2022. Η Ρήτρα προβλέπει μια σχεδόν αυτόματη επιστροφή στους κανόνες του Συμφώνου μόλις τελειώσει η πανδημική κρίση. Το γεγονός, όμως, ότι η Επιτροπή δεν έχει ήδη καθορίσει το μεταβατικό πλαίσιο που θα διαδεχθεί την απενεργοποίηση της Ρήτρας,  συνιστά πραγματικό κίνδυνο, καθώς, ενισχύει την αβεβαιότητα και αποθαρρύνει τα κράτη-μέλη να ξεκινήσουν ένα σημαντικό Σχέδιο Ανάκαμψης υπό το φόβο της δημοσιονομικής εξυγίανσης το 2023. 

Κατά τη διάρκεια της συνέντευξης τύπου σχετικά με το εαρινό πακέτο του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου τόσο ο Επίτροπος Οικονομίας Πάολο Τζεντιλόνι όσο και ο Εκτελεστικός Αντιπρόεδρος Βάλντις Ντομπρόβσκις επιβεβαίωσαν ότι η δημόσια διαβούλευση σχετικά με την αναμόρφωση των δημοσιονομικών κανόνων της ΕΕ, που ανεστάλη εξαιτίας του ξεσπάσματος της πανδημίας, θα ξεκινήσει εκ νέου στο δεύτερο μισό του 2021. Βέβαια, ο Επίτροπος υπερτόνισε  ότι «δεν είναι εύκολη» η εξεύρεση κοινού τόπου για την ανανέωση του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης. Σε κάθε περίπτωση η συζήτηση  για την αλλαγή των κανόνων του Συμφώνου ή την αλλαγή της ερμηνείας των κανόνων έχει ανοίξει εδώ και καιρό. Πράγματι αποτελεί το πλέον αμφιλεγόμενο ζήτημα με πολλές και διαφορετικές απόψεις τόσο μεταξύ των Υπουργών Οικονομικών των  κρατών-μελών όσο και της ακαδημαϊκής κοινότητας. Ενδεικτικά, μπορούν να αναφερθούν  προτάσεις  όπως  η αναθεώρηση  και η  απλούστευση των δημοσιονομικών κανόνων (Philippe Martina, Jean Pisani-Ferry και Xavier Ragotc: 2021), η  μετάβαση από τους κανόνες σε ποιοτικά πρότυπα, σύμφωνα με τα οποία κάθε κράτος-μέλος διαχειρίζεται τις δικές του δημοσιονομικές υποθέσεις με γνώμονα τη βιωσιμότητα του χρέους (Olivier Blanchard, Álvaro Leandro, και Jeromin Zettelmeyer:2021), καθώς, και η άποψη  ότι η Ευρωζώνη στο σύνολό της δεν χρειάζεται δημοσιονομική πειθαρχία τύπου Συμφώνου από πάνω προς τα κάτω (top – down), αλλά οι μεταρρυθμιστικές προσπάθειές θα πρέπει να επικεντρωθούν στη μετατροπή του RRF σε ένα κατάλληλο αντικυκλικό εργαλείο πολιτικής που ενθαρρύνει τις δαπάνες, ειδικά όταν οι χώρες δεν διαθέτουν δημοσιονομικό χώρο για λόγους πέρα από τον έλεγχό τους. 

Η συζήτηση  αυτή είναι σημαντική για το μέλλον της Ευρώπης και οι εκπρόσωποι της  Επιτροπής  δήλωσαν αφοσιωμένοι στην προσπάθεια επίτευξη συναίνεσης (consensus) για την αναθεώρηση/ επικαιροποίηση των κανόνων του Συμφώνου.